【美丽中国先锋榜】 广西南宁、甘肃祁连山如何治理生态环境破坏问题？

　　近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习总生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。今天，小编将这30个案例中的2个予以展示，供大家学习借鉴，为推进美丽中国建设共同努力。

　　2018 年 5 月，习总在全国生态环境保护大会上指出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。【摘要】

　　南宁市大力开展内河整治，打造“中国水城”，但受制于资金、理念和技术等因素，整治效果未达预期。为了缓解水环境治理的资金压力，南宁市委、市政府引入先进的水环境治理技术和理念，结合水环境治理的难度、前期工作完成程度和所处流域的开发前景，本着攻坚克难的思路，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，选取竹排江上游植物园段（那考河）流域治理项目作为首个 PPP 项目，先行先试。

　　为了充分发挥专业的人做专业的事的精神，南宁市委、市政府聘请专业的交易顾问和技术顾问，借助外脑力量对竹排江上游植物园段（那考河）流域治理 PPP 项目的技术路线、交易结构、投资回报、绩效考核等核心边界条件进行优化设计，采用 DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计—建设—融资—经营）的运作方式，按照“全线多断面考核、按效付费”的理念，建立长效机制，抓住主要矛盾，构建了“水质、水量、防洪”三合一绩效考核办法，政府依据绩效考核结果向项目公司付费。

　　经过政府方和项目公司的共同努力，那考河由“纳污河”变身为湿地公园，水质状况及环境景观明显改善，项目的成功实践为河道治理类 PPP 项目探索出了可行的实施路径。

　　为提升城市水环境，推进生态文明城市建设，把南宁市建设成广西“首善之区”和区域性国际城市，2008 年起，南宁市着力开展城市内河水系综合整治，并于 2009 年提出打造“中国水城”的目标。

　　水城建设取得了一定的成效。根据水城规划中期评估报告，截至2014 年 6 月，南宁市已完成了可利江—心圩江连通渠、南湖—竹排冲连通渠、民歌湖等一系列重点工程，同时老口水利枢纽、江北引水干渠等大量工程正在实施，累计完成投资 160.67 亿元。但除邕江南宁市境内河段水质能达到或优于III类水质标准和八尺江水质为V类外，其他内河水质均为劣V类，与规划目标尚存在较大差距。

　　针对内河水质治理效果不佳的问题，南宁市总结出内河治理方面存在的主要问题：传统的治理将建设和后期的运营割裂，重建设轻运营，突出河道清淤、堤坡绿化、景观提升、加盖防臭等工程，治标不治本；“九龙治水”的管理模式导致各方有限的资金各“撒胡椒面”，内河治理主要采用点源治理的方式，未统筹考虑上下游联动，未实现治河和治污相结合，不能实现长治久清；内河治理也面临巨大的资金压力，亟须引入新型投融资模式。

　　为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，国家发展改革委和财政部力推 PPP 模式，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列规范性文件陆续发布，指导 PPP 项目的运作。

　　PPP 是在政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担公品或公共服务设计、建设、运营、维护的大部分工作，其中运营是必不可少的环节，并通过“使用者付费”“政府付费”或必要的可行性缺口补助的形式获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP 模式的显著特征包括长期伙伴关系、利益共享和风险共担，同时按效付费是 PPP 区别于传统的政府投融资和建设模式的重要特征。

　　南宁市委、市政府决定采用 PPP 模式进行城市内河综合整理。但PPP 是新鲜事物，尤其是在流域水环境治理方面成功的案例稀缺，无成熟经验可循。在确定了 PPP 模式的运作思路后，南宁市委、市政府和相关部门决定选取试点项目先试先行，为其他内河整治提供参考样本。

　　竹排江上游植物园段（那考河）治理难度极大。治理前，河道污染严重，水质为劣V类，基本上成为纳污河。沿线地形变化较大，岸线陡缓不一，沿河岸两侧大部分地段植被发育茂密，河道内水葫芦大量生长，河道淤积情况严重，平均水深仅在 0.2—0.3 米之间，水面宽度不足 1 米，枯水期河水流量很小，局部河底出露，河道水面率低，景观视觉效果不佳，行洪断面狭窄，雨季行洪不畅。

　　基于前期工作完成情况、项目整治的难度及所处流域的开发前景等因素，在对项目的经济效益、社会效益进行全面评估后，南宁市委、市政府将竹排江上游植物园段（那考河）流域治理 PPP 项目（以下简称本项目）作为南宁市首个 PPP 项目，先行先试。

　　（一）成立专门决策机构，提高部门协作程度。 项目受到市领导的高度重视，南宁市委、副市长亲自抓项目的推进工作，并成立了以南宁市人民政府副秘书长为组长，南宁市水城建设和邕江整治建设办公室（以下简称市水邕办）主任为常务副组长，成员由市规划局、市环保局、市法制办、市城乡建设委员会、市财政局、市采购办及南宁建宁水务投资集团有限责任公司等单位相关人员组成的工作小组，工作组下设办公室，办公室设在市水邕办。工作组根据市委、市政府工作部署，指导、协调和推进竹排江上游植物园段（那考河）流域治理 PPP 项目，完善项目实施方案和合同范本，启动项目投资人的采购工作，落实与合作企业的投资协议，并定期向市领导汇报工作进展，督促项目建设、制订工作计划，落实责任，协调解决项目实施中的重点、难点问题。

　　（二）优化技术路线、交易结构等核心边界条件。 为确保打造高品质示范项目，实施机构聘请专业咨询顾问机构（团队）为项目提供交易顾问和技术顾问服务，咨询机构结合海绵城市、全流域系统水环境治理技术和理念，经过市场测试和与政府相关部门反复讨论，对项目的合作内容和技术路线重新进行了论证。项目建设内容由原可研报告中的四部分调整为七部分，在原河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程的基础上增加了污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程，调整后总投资约 10.01亿元。项目建成后，水质达IV类标准，监控断面最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的 60%，河道行洪满足 50 年一遇标准，抽排按雨洪同期最大 24 小时 20 年一遇排涝标准设计。项目交易结构设置为：由南宁市人民政府授权南宁市内河管理处（即市水邕办）作为实施机构，代表政府进行 PPP 项目前期准备工作、进行社会资本的采购并签署 PPP 项目协议；授权南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府方出资代表，与中选社会资本成立项目公司，持股比例 10%，在涉及公共利益和公共安全事项上具有一票否决权，发挥内部监管的作用。中选社会资本在项目公司的持股比例为90%。项目公司注册资本占项目总投资的比例为 20%，其余资金缺口通过融资的形式获得。项目公司负责本项目的设计、投资、建设和运营维护。在运营期，南宁市财政局将流域治理服务费纳入中期财政规划和相应年度财政预算，并根据实施机构的绩效考核结果拨付流域治理服务费。

　　与传统的政府自行建设或者采用 BT（Build-Transfer，建设—移交）模式实施相比，PPP 项目其他商务边界条件的创新设计主要体现在：一是建立长效机制，根据南宁市水功能规划的要求（2020 年竹排江上游植物园段水质达到V类，2030 年达到IV类）和社会投资人的合作意愿，确定十年的合作期。二是建设运营一体化，基于质量改善的全流域治理。项目采用 DBFO 的运作方式，给予社会投资人充分优化设计的权利，合作期满将项目资产和经营权移交给政府。三是风险合理分配，根据风险最优分配原则、风险收益对等原则和风险有上限原则，将项目用地风险、政策风险、法律风险、审批延误风险和上游水质不达标风险等分配给政府方承担，而主要的建设风险、运营风险由社会资本承担，对于不可抗力、宏观经济和行业政策规定变化风险双方共担。风险分配的结果落实到 PPP 项目协议中。四是建立激励相容的回报机制，采用流域治理服务费的形式使社会资本获得回报，将河道治理后，以影响商业开发产生的收益作为激励项目公司的抓手，并建立超额收益共享机制，激发社会资本积极性。五是按效付费，破解项目实施与水环境改善挂钩难题，以结果为导向，建立了全部流域治理服务费与绩效考核结果挂钩机制，即当且仅当绩效考核结果不低于90分时，项目公司才可以得到PPP项目协议中约定的流域治理服务费；若绩效考核结果为 60—90 分，则相应扣减当期的流域治理服务费；若绩效考核结果小于 60 分，则当期政府方不向项目公司支付流域治理服务费，直至绩效考核结果合格后一并支付，支付比例为约定流域治理服务费的 65%，倒逼社会资本从全流域着眼，重视项目建设、运营质量和环境治理效果。六是在绩效考核体系上，抓住主要矛盾，建立三合一的绩效考核指标体系，分别在那考河干流及支流流域内上、中、下游设置了四个监控断面和监控点，建立了水质、流量、配套设施的维护、植物抚育养护和日常保洁管理等为主要指标的考核体系，其中，尤其注重水质指标，水质在绩效考核指标体系中的得分权重达到 68.49%。

　　（三）规范采购程序，创新采用竞争性磋商方式。 考虑项目的重大性和社会影响，工作小组决定由南宁市政府集中采购中心作为本项目社会资本采购的代理机构。项目创新地使用了竞争性磋商的采购方式。竞争性磋商方式适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与社会投资人进行多轮互动沟通才能确定采购需求的项目。该种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮响应，又结合了公开招标的综合评审，与本项目特点非常契合。但由于项目发布采购公告时，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》尚未颁布，咨询机构结合征求意见稿拟定了采购文件，在采购过程中出现了竞争不足和与后续颁布的管理办法冲突的问题。2015 年 1 月 23 日，在磋商阶段，仅两家社会投资人递交了响应文件，少于发布采购公告后才印发实施的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中要求的不低于三家的规定。面对如此突发状况，采购代理机构、财政部门和咨询机构纷纷积极寻找解决办法，与财政部相关部门联系沟通，经财政部相关部门研究同意，根据“法不溯及既往”的原则，采购程序正常进行。经最终评审，确定北京城市排水集团有限责任公司为中选社会资本。2015 年 2 月 12 日，代理机构向中选社会资本发出《中选通知书》。采购人和中选社会资本双方在 2015 年 2 月 26 日签署了 PPP 项目协议，2015 年 3 月 19 日，项目公司即南宁北排水环境发展有限公司成立。

　　（四）双方风险分担，政府适度监管，助力 PPP 项目顺利执行。 PPP 项目的一个重要的特点是风险的合理分担，本项目引入社会资本，对风险进行合理分配，实现专业的人做专业的事，政府方和社会资本都很好地践行了风险共担的精神。

　　2015 年 6 月，项目正式开工建设。根据 PPP 项目协议的相关约定，项目公司负责设计、融资、建设和运营本项目，南宁市内河管理处代表的政府方需负责项目用地的征地拆迁、上游养殖户及项目范围内污染源监管、项目所需水、电和道路设施等外部配套设施的协调提供。

　　PPP 协议签署后，政府方对于征地拆迁的补偿力度和重视程度均有了很大提高，做了大量的工作。南宁市政府通过发布《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》等，支持那考河上游禁养区内的养殖点清理工作，对合法养殖点进行整改，提高养殖废水排放标准和监管力度，改善了河道上游来水水质，统筹推进全流域治理；对于项目建设和运营中所需要的水、电和道路等设施的配套，政府方也全力协调供水、供电等部门提供配合。

　　项目公司则因地制宜地对项目进行设计，根据“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的六项原则从全流域治理的角度进行优化设计：改变传统用灰色设施的“工程治水”做法，注重对河道自然生态功能的修复；对污水采用分布式处理，就近截流进入污水处理厂，做到处理后回灌河道的水量不小于处理污水量的 90%，实现了水系上游与下游的水生态、水循环、水景观、水安全的有机统一；采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等海绵城市技术措施，降低汇水区域面源污染物对河道的污染，同时达到景观和功能完美的结合，提高了雨水利用，并降低了补水能耗，并对公共绿地等进行海绵化改造，通过不同种类海绵化措施的有效串联，把那考河及周边流域建成了一个雨水控制整体联动的大海绵体，达到了“生态治水”的目标。为应对工期紧张的挑战，项目公司采用施工组织扁平化、多点同步推进建设等方式抢工期。

　　经过约 18 个月的建设，项目于 2016 年 11 月 26 日进入试运营期，2017 年 3 月 1 日，项目正式进入运营期。在项目建设过程中，双方通力合作。由于部分用地涉及军区、铁路线路等，拆迁协调较为困难，经过与项目公司协商，通过优化设计等技术手段解决了土地难题，经过优化设计的项目总投资约 11.9 亿元，仍低于原可研的估算投资额。

　　政府方在项目执行过程中的监管作用主要体现在：在建设期，南宁市内河管理处等部门本着“放、管、服”的思路，按照协议约定给予项目公司充分授权，仅在涉及建设工期、工程变更等重要事项上进行监管。在运营期，政府方的监管主要体现在绩效考核方面。实施机构南宁市内河管理聘请了有资质的第三方水质考核单位对水质进行监测，委托第三方监管考核单位对设施设备、绿化养护及环境卫生等运行情况进行考核；并组成由南宁市内河管理处、财政、园林和水利等部门参加的绩效考核小组对项目绩效考核工作进行现场监督。财政部门按照项目绩效考核结果拨付流域治理服务费。截至 2018 年 12 月 31日，已实施 7 次绩效考核，考核平均得分 97.61 分，政府累计向项目公司拨付流域治理服务费 4.01 亿元。

　　通过 PPP 模式，政府将原本一次性支出的工程投资，转变为运营期内的按效付费，并通过中期财政规划和年度财政预算保障费用支付，避免了增加政府隐性债务的风险。（五）实现了引资、引智和引制。 本项目的成功实施，实现“引资”“引智”和“引制”三大效果：一是引入社会资本进行投资建设，在增加公共服务供给的同时平滑了政府支出责任，缓解了南宁市水环境治理短期的资金压力。二是通过社会资本将先进的水环境治理理念和海绵城市的先进经验引入了南宁市，为南宁市其他内河整治和海绵城市建设提供可推广的技术借鉴。三是在合作过程中，本地水务企业学习社会资本先进的项目管理模式和企业管理制度，切实提高水环境运营管理水平，有利于本地水务企业提高内功，最终实现政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

　　项目还实现了良好的经济、社会和环境效益。具体体现在：经济效益方面，本项目明显带动了项目周边区域的价值提升，年接待游客超 30万人，促进了旅游等相关产业的发展，产生了较好的经济效益。社会效益方面，社会公众对流域治理的满意度达 90% 以上，本项目年均接待参观学习 1000 余人次，接待海绵城市及环保科普人员超 500 人次，极大提升了市民满意度和南宁作为“水城”的良好形象。环境效益方面，年污水排放数量减少 1300 万立方米以上，实现 COD 削减量不低于 1300吨，氨氮削减量不低于 280 吨，河道生态补水量超 1000 万立方米，回用水和绿化灌溉取代自来水量分别达到 100 万立方米以上，海绵城市渗滞蓄净用排蓄存净化利用雨水量达到 150 万立方米以上。区域生态物种持续改善，水土流失现象得以控制，降雨水体面源污染情况得到有效控制，实现了可持续的治理效果。

　　此项目先后被财政部、住房城乡建设部和国家发展改革委列为第二批国家级 PPP 示范项目、“海绵城市”示范项目和第二批 PPP 项目典型案例。2017 年，入选住房城乡建设部中国人居环境范例奖。

　　此项目为国内各城市开展水环境治理提供了一个可行模式。回顾本项目实施过程，有如下经验启示可资借鉴：

　　（一）解放思想、开放创新，用新发展理念指导实践。 本项目是南宁市首个 PPP 项目，是国内首个城市水环境流域综合治理和海绵城市结合的 PPP 项目，也是国内首个采用竞争性磋商方式采购社会资本的 PPP 项目。多个“第一”的背后，是南宁市委、市政府坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的集中体现。

　　为寻找城市内河治理的“良方妙药”，南宁市委、市政府及有关部门积极探索，先后赴贵州、安徽等地，考察先进做法、学习先进技术、吸收先进理念，最终确定采用 PPP 模式引入专业企业开展内河治理，突破了既有思路和传统做法，尤其是在当时 PPP 相关政策措施、规范标准尚未完全建立的情况下，南宁市的做法具有很强的创新性。在合作伙伴的选择上，采用全新的采购方式，打破地方保护主义，本着开放的心态引入“外来和尚”念经，最终实现了政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

　　南宁市委、市政府“解放思想、开放创新”的理念为本项目指引正确方向，使得城市建设走上与环境保护相协调的绿色发展之路，也使市民共享城市发展成果。

　　（二）发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现“专业人做专业事”。 PPP 模式是以市场化手段推进环境治理的方式之一，其精髓在于通过风险的合理分担，将企业引入公共服务领域，实现“专业人做专业事”，即企业充分发挥资金、技术和管理优势，政府着重做好监管和服务工作。

　　此目在推进过程中，始终坚持以市场为导向，并适当发挥政府的作用，体现在：一是实施机构聘请专业的咨询机构经过与四家潜在社会资本进行市场测试等方式，优化技术路线、设计交易结构，保证合作模式和合作条件的科学合理性及监管考核体系的有效性。二是政府方出资代表在项目公司中占小股，其国有身份一定程度上为项目公司在融资过程中起到增信的作用，同时也可以在项目建设和运营中发挥监督管理作用。三是在项目执行过程中，政府充分发挥“放、管、服”的精神，给予项目公司充分的自主权，资金、技术、人员等问题主要由项目公司自主决策，政府主要按合同约定对建设安全、工期目标、实施效果等进行监管和考核，确保政府既不缺位又不越位。四是政府向项目公司支付费用的依据是绩效考核结果，为保障考核结果的公平、公正性，政府通过公开招标的方式选定第三方考核机构，协同政府相关部门进行考核。

　　继此项目之后，南宁市陆续实施了沙江河流域治理 PPP 项目、心圩江流域治理 PPP 项目等多个同类型项目，“尊重市场规律、择优选择社会资本、协商合作和专业的人做专业的事”是这些成功案例的共同特点。

　　（三）宏观着眼，技术路线和绩效考核抓主要矛盾。 本项目在总结过去的经验和教训基础上，认清主要矛盾。在建设内容和考核指标体系方面，抓住了“水质”这个突出矛盾，辅以水量、防洪、景观等方面进行考核，建立流域治理服务费与治理效果挂钩的长效机制。社会资本围绕上述治理目标和考核体系，综合利用资金、技术优势，攻坚克难，最终实现了流域水质的长治久清。

　　为达到上述目标，项目技术方案和工程措施应具备系统性，考核指标应科学合理且具备激励性。为此，项目实施机构在咨询单位协助下，提出“全流域治理”和“海绵城市”理念，项目公司提出“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的具体实施路径，解决过去点源治理模式不能彻底解决的水质改善和水量保持问题、初期雨水收集处理及利用问题、河道长效管理等问题。考核指标设置方面，兼顾投资经济性和技术可达性，在技术顾问建议下以地表IV类水为基础，设定详细考核指标，并且水质考核得分占比为68.49%，抓住了水质改善这个“牛鼻子”。

　　（四）夯实前期工作基础，设计合理的交易结构。 PPP 作为一种新生事物，政府和社会资本均摸着石头过河，为了保证项目的顺利落地实施，需要设计合理的交易结构、风险分配机制、投资回报和绩效考核等核心边界条件，必要时需要借助外部咨询机构的力量。前期工作不足或者成果粗糙，容易在项目实施过程中出现推诿扯皮或者反复变更的情况，从而导致进度迟缓。本项目在前期开展了项目立项、用地预审、征地拆迁、可研、环评和部分工程的初步设计工作，并与潜在的社会资本积极沟通交流，探讨合作的边界和商务条件，部分社会资本的要求不尽合理，难以达到共识。面对复杂的问题，政府部门聘请专业的 PPP 交易咨询顾问和技术顾问，调整了项目建设内容和工程边界，重新设计合理的交易结构和核心边界条件，并将重要的核心边界条件作为不可谈判的条款，给予社会资本一定的压力，最终在预期时间内选定了合适的社会资本。社会资本选定后，按预计的技术路线深化方案，攻坚克难，顺利实现了项目目标。现实工作中，由于受时间节点限制，项目前期工作深度很可能存在技术方案粗糙、交易方案缺乏针对性等问题。水环境治理项目具有很强的技术综合性及复杂性，若前期工作开展不足，项目的实施进度、投资控制、水质效果均难以保障；若考核指标不合理，不但无法达到激励效果，反而埋下重大风险。这些同样也是南宁市在环境治理领域运用 PPP 模式的一条重要经验启示。

　　2017年5月26日，习总在十八届中央局第四十一次集体学习时指出：我对生态环境保护方面的问题看得很重，党的以来多次就一些严重损害生态环境的事情作出批示，要求严肃查处。我之所以要盯住生态环境问题不放，是因为如果不抓紧、不紧抓，任凭破坏生态环境的问题不断产生，我们就难以从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势，就是对中华民族和子孙后代不负责任。

　　祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域，国家早在1988年就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区。长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。对此，习总多次作出批示，要求抓紧整改。在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。

　　甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题主要有：一是违法违规开发矿产资源问题严重。长期以来大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。二是部分水电设施违法建设、违规运行。当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，水生态系统遭到严重破坏。三是周边企业偷排偷放问题突出。部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。四是生态环境突出问题整改不力。2015年9月，原环境保护部会同原国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至2016年底仍有72处生产设施未按要求清理到位。

　　祁连山生态环境破坏问题被通报后，甘肃省紧盯突出问题，全力推动整改措施落地见效，相关监管部门加大监管力度，扭转了生态环境恶化趋势。

　　祁连山是甘肃河西走廊的“生命线”，地处青藏高原、内蒙古高原和黄土高原的交汇处，位于石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河流域的源头，分布有丰富的冰川、雪山、森林、草地和湿地资源。甘肃祁连山自然保护区于1987年成立，1988年升为甘肃祁连山国家级自然保护区（简称“祁连山保护区”），地跨武威、金昌、张掖3市8县（区）。2014年5月，经国务院批准对祁连山保护区范围和功能区进行了调整，调整后总面积扩大至198.72万公顷，核心区为50.4万公顷、缓冲区为38.74万公顷、实验区为109.58万公顷，并设有外围保护地带66.6万公顷。

　　祁连山保护区内生态系统多样，国家重点保护野生动植物种类繁多，生态服务功能巨大。祁连山北麓形成了石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河，灌溉了河西走廊和内蒙古自治区额济纳旗的70万公顷农田、110万公顷林地，滋养了河西走廊500多万人民。祁连山冰雪融水和降水形成的河西绿洲和祁连山共同构成了阻止库木塔格、巴丹吉林和腾格里三大沙漠合围的防线，也是拱卫青藏高原乃至“中华水塔”三江源生态安全的屏障，是西北地区乃至全国最为重要的生态安全屏障之一。

　　长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。在祁连山保护区成立之前，就存在以森林砍伐、盗伐为主的生态破坏行为。在保护区成立之后，由于存在大量的探采矿项目、水电项目和旅游项目，保护区内生态环境局部恶化。甘肃省相关部门提供的资料显示，20世纪90年代到21世纪初，保护区范围内仅肃南裕固族自治县境内就有532家大小矿山企业，张掖境内的干支流上先后建成了46座水电站。由于开发活动过重、人类活动干扰，不同程度影响到气候干旱、雪线上升、草原退化，对生态环境造成了严重破坏。

　　针对祁连山的生态破坏问题，习总多次作出重要批示，要求抓紧整改。在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。2017年1月央视曝光祁连山生态环境问题后，2017年2月12日至3月3日，党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查。2017年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》（以下简称《通报》），指出甘肃祁连山国家级自然保护区存在的四方面生态环境破坏突出问题。

　　一是违法违规开发矿产资源问题严重。保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。长期以来大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。

　　二是部分水电设施违法建设、违规运行。 当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。由于在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足，导致下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统遭到严重破坏。

　　三是周边企业偷排偷放问题突出。 部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。巨龙铁合金公司毗邻保护区，大气污染物排放长期无法稳定达标，当地环保部门多次对其执法，但均未得到执行。石庙二级水电站将废机油、污泥等污染物倾倒河道，造成河道水环境污染。四是生态环境突出问题整改不力。2015年9月，原环境保护部会同原国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至2016年底仍有72处生产设施未按要求清理到位。

　　《通报》指出，这些问题的产生虽然有体制、机制、政策等方面的原因，但根子上还是甘肃省及有关市县思想认识有偏差，不作为、不担当、不碰硬，对党中央决策部署没有真正抓好落实。一是落实党中央决策部署不坚决不彻底；二是在立法层面为破坏生态行为“放水”；三是不作为、乱作为，监管层层失守；四是不担当、不碰硬，整改落实不力。针对祁连山生态破坏事件，党中央对相关单位和责任人进行了严肃问责。据统计，共有97名相关责任人被追责问责，其中包括省管干部25人、县处级干部41人。

　　《通报》发布后，在全国范围内产生了巨大影响，各省、自治区、直辖市，国家机关都以祁连山国家级自然保护区生态破坏问题为鉴，在全国范围内针对自然保护区开展了一系列问题排查整改工作，一大批自然保护区的顽疾得到治理。甘肃省委、省政府高度重视，迅速传达学习，以实际行动坚决贯彻落实，立即安排部署祁连山保护区生态环境问题整改工作。根据甘肃省提供的材料显示，截至2019年4月，祁连山生态环境问题专项督查反馈的8大类31项问题，16项已按时限要求完成整改，其余15项正在按计划有序推进。

　　2017年6月23日，甘肃省委省政府召开全省祁连山自然保护区生态环境问题整改工作领导干部会议，要求全省从和全局高度充分认识全省生态环境保护存在问题的严重危害，坚决把思想和行动统一到以习同志为核心的党中央决策部署和《通报》精神上来，全力以赴推进祁连山生态环境问题整改落实和生态环境建设的实际工作。甘肃省委省政府主要领导带头落实领导干部任期生态文明建设责任制，全面负责推动甘肃祁连山保护区生态环境问题整改工作。在整改过程中，主要有以下做法。

　　（一）深入反思检讨，找准问题根源，认真汲取教训，推动生态文明建设党政主体责任有效落实。 甘肃省委主要负责人指出，发生这起生态环境破坏典型问题，说明我们对党中央一系列方针政策和决策部署以及国家有关法律法规，在学习的系统性、理解的透彻性、贯彻的自觉性上还有很多欠缺。主要表现在四个方面：一是“四个意识”树得不牢固，站位不够高。对习总新时代中国特色社会主义思想和习生态文明思想学习理解不透彻，没有真正从战略和全局的高度认识祁连山生态地位的极端重要性，没有真正把祁连山生态环境破坏问题看成是严肃的问题，没有真正从树牢“四个意识”、维护以习同志为核心的党中央权威的高度抓好有关重要指示精神的有效落实。二是新发展理念贯彻不充分，正确导向落实不够坚决。三是主体责任履行不到位，担当作为不够有力。四是职能作用发挥不得力，审核把关不够严格。

　　通过深入反思，找准问题根源，认真吸取教训，甘肃将祁连山保护区生态环境问题整改作为落实习生态文明思想的生动实践，坚决彻底抓、用心用力抓、持续深入抓，坚定不移走好生态优先、绿色发展之路。尤其在秦岭北麓违建别墅问题发生之后，甘肃省对祁连山保护区生态环境问题再次展开“回头看”。甘肃省委省政府主要领导先后多次赴祁连山保护区实地督促指导整改工作，并召开全省生态环境问题整改工作推进会议，通报“回头看”发现的问题，安排部署下一步整改落实工作，确保抓细抓实祁连山生态环境问题整改。

　　（二）紧盯突出问题，明确整改目标，制定整改方案，全力推动整改措施落地见效。 针对《通报》提出的问题，甘肃省成立了省委、省长任组长的“祁连山自然保护区问题整改工作领导小组”，召开省委会、省政府常务会、生态建设和环境保护协调推进领导小组等会议，深入一线实地指导调研，制定了《甘肃祁连山自然保护区生态环境问题整改落实方案》。对整改工作实行“一周一汇总、一月一调度、一季一报告”的工作机制，出台了矿业权分类退出办法、水电站关停退出整治方案、旅游项目设施差别化整治和补偿方案，扎实推进问题整改落实。经过努力，目前祁连山保护区问题整改已取得阶段性成效。

　　1.全面关停退出保护区探采矿项目。 《通报》明确指出，祁连山自然保护区内违法违规开发矿产资源问题严重。为了推动整改工作，甘肃省政府成立了矿产资源整改组，制定了整治方案，相关负责人30余次深入相关市县实地检查调研、走访座谈，及时掌握矿业权分类退出的第一手资料。先后下发通知，坚决停止各级各类保护区内矿产勘查开采活动和审核审批工作。积极探索自然保护区矿业权退出法理依据，在深入考察调研、面对面征求矿业权人、自然资源部门、相关市县政府以及相关部门意见的基础上，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，坚持“共性问题统一尺度，个性问题一矿一策”整治原则，在以冻结方式全面停止祁连山国家级自然保护区内矿产资源勘查开发活动的基础上，通过注销式、扣除式、补偿式3种差别化方式，全部退出了保护区内144宗矿业权。

　　甘肃祁连山国家级自然保护区张掖段占到保护区总面积的76.44%，是祁连山保护区生态环境整治、保护与修复的主战场。在2017年底完成保护区内117个探采矿项目全部关停、撤离人员、拆除设施、封堵矿井、实施矿区矿点地表生态恢复治理的基础上，严格按照规定推动矿业权分类退出工作。117个探采矿项目中，除40个废弃无主矿、矿业权到期已注销的项目外，77宗应退出的矿业权全部退出（其中注销式退出44宗、扣除式退出7宗、补偿式退出26宗），矿业权全部注销，祁连山自然保护区张掖段已无矿山探采活动。矿业权退出后，还通过种树、种草等综合措施，对矿区矿点生态环境进行修复。

　　针对《通报》指出的甘肃省在立法层面为破坏生态“放水”问题，甘肃对《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》与国家上位法不一致的部分，逐条进行修订完善，并于2017年9月6日印发执行。同时，还对2011年至2016年印发的141个文件、代拟的8个地方性法规逐一进行了合规性复查。

　　除了保护区内的矿点外，位于外围保护带的历史遗留无主探采矿点也纳入《甘肃省矿山地质环境恢复和综合治理规划（2018—2022年）》，逐步恢复治理。此外，还编制了《甘肃省绿色矿山建设工作方案》，在金昌市、张掖市开展绿色矿业发展示范区建设。开展祁连山地区自然生态空间用途管制制度试点。完成祁连山地区自然资源全要素确权登记试点。严格执法监管，加大执法检查力度，确保类似事件不再发生。

　　2.保护区水电开发项目完成阶段性整改。 水电违法违规建设、对生态流量考虑不足、严重破坏水生态，是《通报》指出的一个重要问题。祁连山自然保护区内的42座水电站（33座已建成、9座正在建设），有41座位于实验区。水电站的开发建设，使祁连山范围内的大通河、黑河等河流形成了0.29公里至21.04公里不等的减水河段。

　　在水电站专项整治过程中，甘肃制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》，作为开展水电开发项目整改的依据。在整改过程中，对在建水电站采取“一站一策”分类整治。对于关停的水电站，不但拆除了现场的所有设施，还对引水枢纽、支洞、厂房等周边场地进行清理，并恢复了植被。

　　为了解决水电开发项目中出现的生态流量不足问题，2017年7月21日，甘肃制定了《关于严格落实祁连山自然保护区水电站最小下泄流量的通知》，明确要求祁连山自然保护区水电站分枯水期、丰水期两个时段下泄生态流量，维护河流健康生命。为此，甘肃建立了水电站引泄水流量监管系统，通过在水电站设置永久性、无障碍生态流量泄放设施，安装引水泄水计量监控设备，对水电站生态下泄流量实施在线监控。

　　根据甘肃省提供的材料显示，祁连山自然保护区内42座水电站完成分类处置，其中9座在建水电站退出7座、保留2座；33座已建成水电站关停退出3座、规范运营30座。关停退出的10座水电站已经完成生态恢复治理，规范运营的30座水电站已全部安装生态流量无障碍下泄设施和计量监控系统，实现在线监控和预警管理，保证了河道生态基流，解决了由于水电开发导致的祁连山自然保护区大通河、黑河等河流的减水问题。

　　3.依法依规整治旅游设施。 甘肃省通过全面排查清理，摸清了祁连山保护区内的旅游项目底数，共有旅游项目25项，其中核心区、缓冲区5项，实验区20项。摸清底数后，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施项目差别化整治和补偿方案》，明确了祁连山保护区旅游项目差别化整治的原则和政策界限，即对保护区核心区、缓冲区的旅游开发项目和设施，坚决予以关停退出，限期拆除，并实施生态恢复；对实验区未批先建、批建不符等违规项目和设施，停止建设或使用，组织专家进行评估，逐一排查梳理，分类提出解决办法；对实验区证照齐全、前期工作完备的旅游项目评估达标的，允许继续经营，但需严格遵循生态保护、环境容量等法规，强化环境监管。对评估不达标的，停止建设或使用，限时整改。并出台了《祁连山自然保护区旅游项目差别化整治措施清单》，逐一明确了25个旅游项目的整改目标、整改措施、责任单位和完成时限。此外，还通过实地督查、跟踪督办、下督办单等方式，确保整改措施落实见效。

　　通过全面整治，处于保护区核心区、缓冲区的旅游设施项目全部拆除基础设施，完全关停退出，处于实验区内的全部停业整治，在落实环保设施、补办缺失审批手续后规范运行。在张掖市，七一冰川旅游景区、文殊山滑雪场、海潮坝省级森林公园彻底关闭退出，中华裕固风情走廊、扁都口旅游景区关闭拆除了部分设施，其他3个项目全部签订补偿协议退出。

　　4.整治草原超载问题。 在《通报》发布后，甘肃对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》进行了修订，修改内容22处，严格与上位法保持一致。制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区内林草“一地两证”问题整改落实方案》，调查核实保护区林权证与草原证重叠面积567万亩，完成了林草“一地两证”问题的整改。将保护区8县1场所有草原纳入了新一轮草原奖补政策范围，根据甘肃省提供的材料显示，提前完成三年减畜21.97万羊单位的任务，传统共牧区放牧牲畜全部退出并实现禁牧管理。

　　积极稳妥推进保护区内生态移民，有效缓解人类活动对保护区带来的影响和扰动。张掖市、武威市在保护区核心区内共有208户701名农牧民需要搬迁出来，甘肃通过整合生态保护、农牧民定居、草原奖补、公益林补助管护、精准扶贫、困难群众救助等方面的政策，制定科学的工作方案。以张掖市为例，采取了一户确定一名护林员、一户培训一名实用技能人员、一户扶持一项持续增收项目、一户享受一整套惠民政策的“四个一”措施，确保保护区核心区农牧民搬得出、稳得住、收入有保障、生活有改善、发展有前景。根据甘肃省提供的材料显示，在张掖，保护区核心区149户484人已于2017年底全部搬出并妥善安置，95.5万亩草原实施禁牧，3.06万头（只）牲畜出售或转移到保护区外舍饲养殖。通过加大实用技能培训，基本解决了农牧民搬迁后转产就业问题。

　　5.加强环境监管，打击保护区内违法违规活动。 《通报》发布后，甘肃省相关部门加大对企业环境守法情况的暗查检查和执法力度，将祁连山地区522家重点工业企业纳入各地年度环境执法工作计划，基本信息全部录入《甘肃省环境监察移动执法信息平台—企业档案系统》，并开展多轮次暗查排查工作，对发现的问题及时查处。2018年8月，生态环境部通报了祁连山国家级自然保护区神树水电站生态破坏问题整改不到位问题后，甘肃省对祁连山保护区生态环境问题整改情况进行全面“回头看”，重点解决整改不到位、不彻底、不全面的问题。通过一系列督查执法，查处整改了一批环境违法行为。例如，针对张掖巨龙铁合金公司直排烟尘、石庙二级水电站排放污染物的违法行为，对企业6名相关责任人予以拘留，并分别处以33.95万元、13.96万元的罚款。通过加强环境监管，企业的环保意识明显提高。

　　除了加大对工业企业的监管力度之外，甘肃省还通过开展“绿盾”“绿剑”以及2018年森林督查、卫片执法等专项行动，对保护区内未经许可擅自修筑设施、毁林开垦、采石挖砂、各种破坏林地及盗伐林木等行为，进行了全面排查，及时发现线索，及时移交相关部门进行依法处理，有力打击了保护区内的违法违规活动。

　　（三）建立健全生态环境保护长效机制，全面加强祁连山生态环境保护监管。 在整改过程中，甘肃省注重建立健全生态环境保护机制，以更好地保护祁连山保护区生态环境。一是健全理顺管理体制，《祁连山国家公园总体规划》已经专家论证通过，编制印发了《祁连山国家公园体制试点甘肃省片区实施方案》，挂牌成立了祁连山国家公园管理局。祁连山22个保护站和18个森林派出所全部上划甘肃省林草部门管理，理顺了祁连山保护区管理体制。二是科学划定生态保护红线，制定了《甘肃省祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，于2017年11月完成了祁连山地区生态保护红线划定任务。三是建立产业准入负面清单，制定《甘肃省国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行版）》，严禁纳入祁连山冰川与水源涵养生态功能区范围的10个县发展不符合主体功能定位的产业。四是积极推进自然资源资产管理各项改革试点，制定《祁连山地区自然资源产权制度改革试点工作方案》，编制完成祁连山地区自然资源资产负债表，制定《甘肃省自然生态空间用途管制试点工作方案》。五是加大生态补偿力度，制定《甘肃省流域上下游横向生态保护补偿试点实施意见》，推进祁连山地区黑河、石羊河流域开展上下游横向生态补偿试点。

　　祁连山自然保护区属超大型自然保护区，单靠人力进行监管存在一定的不足，为此，甘肃省利用卫星遥感技术，建立起“天空地”一体化的生态环境监测网络，着力打造高效能、信息化、多方位、全覆盖的长效监管体系。例如，张掖市生态环境局建立起了以“一库八网三平台”为主要内容的生态环境立体化监管模式，通过对各类环境要素监测数据有效集成，可以对祁连山和黑河湿地自然保护区等重点生态功能区、生态敏感与脆弱区、草原等的生态环境状况及变化趋势开展常规监测、生态调查和动态评估，有效提高了生态环境全面监管的科学化、精准化水平。

　　中央对祁连山自然保护区生态环境破坏事件进行通报，严厉指出了问题之所在，深刻剖析了问题发生的根源，对各地扎实推进生态文明建设是一次深刻警醒和有力鞭策。这一事件对加强生态环境保护、推进生态文明建设有着积极的借鉴意义。

　　（一）抓生态文明建设必须提高站位，严格落实生态环境保护和生态文明建设责任。 党的以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设和生态环境保护工作。2018年5月，习总在全国生态环境大会上指出，各地区各部门要增强“四个意识”，做到“两个维护”，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决担负起生态文明建设的责任。对此，各级各部门要进一步增强生态文明建设的思想自觉，坚持把生态文明建设作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的重要抓手，坚决扛起责任，狠抓工作落实，推进生态文明建设各项重大决策部署落地见效。

　　（二）各地党政部门必须增强统筹推进生态文明建设的行动自觉。 生态文明建设是一项十分复杂的系统性工程，事关经济社会发展全局，涉及各部门各方面。因此，正确处理好生态环境保护与经济发展的关系，妥善协调好各个方面的利益，形成工作合力，统筹推进生态文明建设是必然选择。各地在发展过程中，要深刻吸取祁连山生态环境问题的教训，无论是编规划、定政策、上项目，都必须坚守生态环保红线、底线的原则，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，真正实现高质量发展。

　　（三）推进生态文明建设必须以完善制度体系为保障。 甘肃在立法层面为破坏生态行为“放水”等问题，对各地是一个深刻教训。无论开展哪一项工作，必须有完善的制度体系来保障。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，只有编密织牢制度笼子，构建起科学有效的制度体系，才能更加有力有效地推进生态文明建设。

　　（四）解决重点难点问题必须积极探索行之有效的举措办法。 甘肃在祁连山生态环境问题整改过程中，针对保护区内旅游项目的关停退出或规范运行等重点难点问题，在国家相关部委、有关科研机构的指导支持下，坚持差别化整治的原则，探索出了一些有效的经验做法。对于各地来说，在生态文明建设中碰到的重点难点问题，要根据实际情况，积极探索，才能找到行之有效的解决办法。